摘要:2018年是環境經濟政策建設取得重要進展的一年,《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等中央文件對環境經濟政策建設提出了新形勢需求,環境財政、環境價格、生態補償、綠色金融等政策取得了階段性突破,但是我國的環境經濟政策體系仍不夠完善,服務于生態文明建設以及環境質量改善的環境經濟政策仍然存在結構性短缺,需要積極推進環保投融資、生態補償等環境經濟政策的創新運用,為環境質量改善、生態文明建設提供長效政策機制。


引言


2018年是改革開放40周年,是生態文明建設和生態環境保護事業發展史上具有重要里程碑意義的一年,也是環境經濟政策建設取得重要進展的一年。全國生態環境保護大會于2018年5月18—19日在北京召開,習近平總書記出席會議并發表重要講話。習近平總書記在講話中明確強調,要充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持政府和社會資本合作項目。中共中央、國務院于2018年6月印發的《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》將“健全生態環境保護經濟政策體系”作為改革完善生態環境治理體系的“五大體系”之一,對環保投入、環境價格、生態補償、綠色稅收、環境責任保險、第三方治理等環境經濟政策改革提出了明確要求,為進一步加快環境經濟政策建設提供了嶄新動力,也為下一步環境經濟政策改革與創新指明了方向。在國家高度重視和地方積極推進下,價格、財政、金融等環境經濟政策建設全面發力,與行政、法治等約束手段一起,形成了多手段統籌運用的工作合力和聯動效應,有力提高了生態環境治理措施的針對性和有效性。


研究方法


本年度的評估方法仍采取實地調研法和政策分析法。在評估思路上,首先對本年度的10項主要環境經濟政策進展進行分項評估,根據各項政策進展的評估結果,形成年度環境經濟政策實踐進展的總體評估結論。


重點環境經濟政策進展評估


2.1 環境財政政策


國家環境污染治理投資總額呈波動增加趨勢。2017年,我國環境污染治理投資總額9539億元,較2016年增加3.5%,較2005年增加299.5%。按照現有環保投資統計口徑,我國環境污染治理投資總額占國內生產總值(GDP)的比例為1.15%,較2016年下降7.3%。


環保專項資金在生態環境質量改善中發揮了重要作用。2018年,中央財政圍繞水、大氣、土壤污染防治以及農村環境整治、山水林田湖草生態修復等安排的中央環保專項資金達到551億元,較2011年增長近4倍。其中,分別安排大氣、水、土壤污染防治專項資金200億元、150億元、35億元,支持北方地區冬季清潔采暖城市擴圍和重點區域綜合性大氣污染防治,重點區域、重點流域水污染防治,以及支持開展土壤污染詳查等工作。啟動第三批山水林田湖草生態保護修復工程試點,將內蒙古烏梁素海、河北雄安新區、新疆額爾齊斯河流域等14個工程納入試點范圍,并下達基礎獎補資金100億元。


2.2 環境價格政策


環境資源價格政策改革進一步深化。2018年6月21日,國家發展改革委發布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(發改價格規〔2018〕943號),從完善污水處理收費政策、健全固體廢物處理收費機制、建立有利于節約用水的價格機制、健全促進節能環保的電價機制等4個方面提出了16條新政措施。這既是對現有綠色價格政策的補充完善,也是環境資源價格政策的創新。


農業水價綜合改革深入推進。國家發展改革委、財政部、水利部、農業部四部門聯合印發《關于加大力度推進農業水價綜合改革工作的通知》,明確狠抓改革重點區域、因地制宜設計改革方案、協同配套推進改革實施、建立改革臺賬等一系列舉措。


水資源稅試點平穩有序推進。水資源稅改革試點范圍從河北省進一步擴大到北京、天津、山西、內蒙古、山東、河南、四川、陜西、寧夏等9個省份。2018年上半年,9個擴大試點省份水資源稅納稅人共入庫稅款約88億元,費稅制度轉換順利,試點效應逐步顯現。


階梯水價制度全面推行。截止到2018年底,31個省份全部建立實施居民階梯水價制度,全國主要城市居民生活用水和非居民用水的自來水價仍差異明顯,天津、北京、長春等地水價相對較高,武漢、南昌等地水價較低,最大差距達2.63元/t。城鎮非居民用水超定額累進加價制度加快實施,天津、河南、福建、四川等多個省份陸續出臺城鎮非居民用水超定額累進加價制度的實施方案。


階梯電價政策穩步實施。優化居民用電階梯價格政策,北京、天津、山東、河北等15個省份,分別出臺煤改電采暖用電價格的文件,采取階梯價格、鼓勵疊加峰谷電價等措施,切實降低居民“煤改電”用電成本。嚴格落實鐵合金、電石、燒堿、水泥、鋼鐵、黃磷、鋅冶煉等7個行業的差別電價政策,對淘汰類和限制類企業用電(含市場化交易電量)實行更高價格。加大峰谷電價實施力度,北京、江蘇等16個省份發布了峰谷電價表,其中北京、江蘇、廣東、浙江、甘肅、河南、安徽、云南、海南等9個省份一般工商業的部分峰谷價差超過0.7元/(kW·h),為這些地區用戶側儲能的開展提供了較為有利的條件。


2.3 生態補償政策


生態補償政策體系進一步完善。為解決生態保護補償實踐中存在的企業和社會公眾參與度不高、優良生態產品和生態服務供給不足等矛盾和問題,國家發展改革委、財政部、自然資源部、生態環境部等部門于2018年12月聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》,要求加快建立政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態補償機制,激發全社會參與生態保護的積極性。


重點生態功能區轉移支付機制不斷完善。國家進一步規范重點生態功能區轉移支付辦法。財政部于2018年6月印發《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》,進一步優化調整轉移支付的范圍、資金分配原則、具體計算公式。重點生態功能區轉移支付范圍與規模逐年增加,2018年中央財政下達重點生態功能區轉移支付721億元,是2008年的11.81倍。


跨省生態保護補償試點進展順利。印發《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》,預撥80億元獎勵資金,對長江經濟帶11個省份實行獎勵政策。繼續開展橫向生態環境保護補償試點,河北、北京簽訂密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議,云南、貴州、四川3省簽署赤水河流域上下游補償協議,新安江流域簽署第三期補償協議,汀江—韓江流域續簽1年補償協議。中央財政安排6億元生態保護補償資金,加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。


森林、草原、濕地等生態補助獎勵政策持續實施。2018年,中央財政安排新一輪草原生態保護補助獎勵187.6億元,支持實施禁牧面積12.06億畝、草畜平衡面積26.05億畝。發布《林業生態保護恢復資金管理辦法》,發放林業生態保護恢復資金416.04億元。甘肅、福建等省份取消礦山生態環境恢復治理保證金制度,探索建立礦山環境治理恢復基金。山東、湖北、安徽等省份開展環境空氣質量生態補償制度,成效顯著。


2.4 環境權益交易政策


排污交易權使用試點由點到面穩步推進。全國共有28個省份開展了排污交易權使用試點,截至2018年8月,一級市場征收排污權有償使用費累計117.7億元,在二級市場累計交易金額72.3億元。浙江、重慶、內蒙古、河南已完成全部新增污染源的排污權有償使用。


發電行業全國碳排放權交易市場建設積極推進。繼續推進碳排放權交易試點,推動建立全國統一的數據報送系統、注冊登記系統和交易系統。截至2018年11月26日,全國碳排放權交易市場成交量已達2.7億t 二氧化碳,成交金額逾60億元人民幣,試點范圍內碳排放總量和強度實現雙降,形成了初具規模、要素完善、運行平穩的地方碳排放權交易市場。


水權交易市場進入新階段。積極探索協議交易、公開競價、政府回購等水權交易新模式,建立水權交易平臺為水權交易提供支撐。截至2018年10月31日,中國水權交易所促成88單水權交易,累計實現交易水量22.6億m3,實現了區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易三種交易形式的全覆蓋。


2.5 綠色稅收政策


環境保護稅正式開征?!吨腥A人民共和國環境保護稅法》《中華人民共和國環境保護稅法實施條例》自2018年1月1日起同步實施,財政部、國家稅務總局等聯合發布《關于環境保護稅有關問題的通知》《關于明確環境保護稅應稅污染物適用等有關問題的通知》《關于停征排污費等行政事業性收費有關事項的通知》等文件,進一步細化環境保護稅征管相關規定,實現稅費制度平穩轉換。


資源稅改革穩步推進。資源稅立法加快推進,已形成資源稅法草案,待提請全國人大常委會審議。自2016年7月起,資源稅全面實施改革,對絕大部分應稅產品實行從價計征,建立了稅收與資源價格掛鉤的自動調節機制。1994—2017年,全國累計征收資源稅9325億元,總體呈增長趨勢,年均增長15.9%。其中2017年資源稅收共1353億元,較上年增長42.3%,占地方稅收收入的1.9%,較2016年的1% 資源稅收比重明顯增大。


2.6 綠色金融政策


綠色金融政策實踐十分豐富。綠色金融再次被寫入二十國集團(G20)領導人峰會研究成果之中,由中方主導完成的《2018年G20可持續金融綜合報告》得到了世界各國的認同,為推動全球可持續發展提供了重要的發展理念。五大綠色金融改革創新試驗區全力推進綠色金融的創新實踐,采取各類靈活有效的措施,形成特色鮮明、成效顯著的綠色金融實踐“樣板”。


綠色金融與產品日益豐富。綠色債券市場發展勢頭強勁,2016—2018年11月,各類綠色債券的總規模達到6077.49億元。綠色信貸市場長期保持穩步增長,2013—2017年,節能環保項目的信貸規模從9613.1億元下降至7619.05億元。各地積極探索綠色發展基金,山東、江蘇、甘肅、貴州分別設立綠色發展基金、生態環保發展基金、綠色生態產業發展基金、工業及省屬國有企業綠色發展基金等,資金規模從100億元到2000億元不等。


“綠色信用”“綠色保險”日益發揮重要作用。建立和完善生態環境領域失信聯合懲戒機制,制定《關于健全環保信用評價制度 促進長江經濟帶共抓大保護的指導意見》,向中國銀保監會提供3.5萬余家“企業環境信用評價結果”,將生態環境違法信息逐步納入“金融信用信息基礎數據庫”,將查處的嚴重生態環境違法問題的企業信息提供給中國證監會?!董h境污染強制責任保險管理辦法》審議通過,在全國20多個省份開展環境污染責任保險試點。


2.7 環境市場政策


第三方治理探索步伐進一步加快。生態環境部印送工業園區環境污染第三方治理典型案例(第一批)。國家發展改革委聯合原環境保護部、住房城鄉建設部等部門對河北省、江蘇省、湖北省、貴州省、大連市、寧波市等地第三方治理試點進行現場調研,深入挖掘和總結試點好經驗、好做法。農業農村部出臺《關于深入推進生態環境保護工作的意見》,積極推動農業農村污染第三方治理。河北、上海、江西等地頒布實施第三方治理相關政策,推廣第三方打包治理、“環保管家”、第三方治理餐飲油煙等模式。


PPP法制化、規范化進一步提高。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出,“要充分運用市場化手段,完善資源環境價格機制,采取多種方式支持PPP項目”。財政部公布第四批PPP示范項目,涉及投資額7588億元,開展項目示范、打造樣板工程,在規范中引領PPP穩步發展。地方污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式,截至2018年5月底,污水處理行業PPP項目數量和投資總量已分別占生態環境保護PPP項目的36%和17%,分別占全部入庫PPP項目的8.4%和1.9%。生態建設和環境保護PPP項目數額大、落地率高,截至2018年12月,全國PPP項目共8556個,生態建設和環境保護項目達到808個,占項目庫總項目數量的9.44%,僅次于市政工程、交通運輸,位居第三。


2.8 環境與貿易政策


禁止洋垃圾入境深入實施。成立以李干杰部長任組長的禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革部際協調小組,印發《全面落實〈關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案〉2018—2020年行動方案》等配套文件,提前調整第二批和第三批《進口廢物管理目錄》,將工業來源廢塑料等32種固體廢物分批調整列入禁止進口目錄。調整第四批《進口廢物管理目錄》,將廢鋼鐵、銅廢碎料、鋁廢碎料等8個品種固體廢物從非限制進口目錄調入限制進口目錄。全國固體廢物進口總量同比減少46.5%,其中限制進口類固體廢物進口量同比減少51.4%。


環境領域日益成為世界貿易組織(WTO)的關注焦點。世界貿易組織對我國進行了第七次貿易政策審議,各成員在環境領域對我國提出的主要關注點包括貿易政策框架中的環境政策、與環境相關的貿易政策、與環境相關的產業政策、環境標準4個方面。截至2018年12月底,我國先后參與了250余次貿易政策審議活動,涉及107個國家和地區,涵蓋了我國主要的貿易伙伴,如美國、歐盟(歐共體)、日本、韓國、澳大利亞、加拿大等?!吨腥A人民共和國政府與新加坡共和國政府關于升級〈自由貿易協定〉的議定書》以后簡稱《議定書》對原自貿協定進行了修訂,環境章節正式納入《議定書》。


2.9 環境資源價值核算政策


生態環境損害賠償制度全面試行。落實《生態環境損害賠償制度改革方案》,生態環境部與司法部聯合印發《環境損害司法鑒定機構登記評審細則》,不斷完善生態環境損害鑒定評估技術規范,出臺《生態環境損害鑒定評估技術指南土壤與地下水》,編制完成《〈生態環境損害賠償制度改革方案〉有關部門重點任務分工》。制定《推進2018年生態環境損害賠償制度改革全國試行工作方案》,督促指導地方制定實施方案,北京等29個省份已印發省級實施方案,各地生態環境損害賠償制度逐步確立。


資源環境資產核算深入探索。全國12個省份、32個試點區域完成自然資源確權登記試點工作,土地、礦產、森林、草原、水資源、海洋等分門類自然資源資產有償使用制度改革文件相繼出臺。自然資源資產負債表試編工作有序推進,完成2015年全國自然資源資產負債表試編和審核評估工作。對遼寧、四川、福建、海南、新疆、廣州、哈爾濱、南京等8地實施了領導干部自然資源資產離任(任中)審計。


綠色GDP 3.0核算研究持續推進。2016年,原環境保護部環境規劃院啟動綠色GDP 3.0核算研究,在考慮環境退化成本和生態破壞損失的基礎上開展環境質量改善效益和生態系統生產總值核算,構建了經濟生態生產總值(GEEP)綜合核算體系。經核算,2016年,我國GEEP是126.64萬億元,比2015年增加3.14%。其中,GDP為78萬億元,生態破壞成本為0.69萬億元,污染損失成本為2.12萬億元,生態環境成本比2015年增加了6.8%。生態系統生態調節服務為51.4萬億元,比2015年下降3.2%。


2.10 行業環境經濟政策


環境保護綜合名錄研究與應用進一步深化。2018年2月,原環境保護部發布《環境保護綜合名錄(2017年版)》,包括885項“高污染、高環境風險”產品、72項環境保護重點設備名錄。目前,綜合名錄已在稅收、貿易、金融等領域發揮積極作用,已有多批“雙高”產品先后被取消出口退稅,禁止加工貿易。生態環境部配合財政部制定出臺了《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄(2017年版)》,包括24項環保專用設備,企業購置并實際使用列入《環境保護專用設備企業所得稅優惠目錄》范圍內的環境保護專用設備的,該專用設備投資額的10%可以從企業當年的應納稅額中抵免;當年不足抵免的,可以在后5個納稅年度中結轉抵免。許多銀行機構根據綜合名錄,已經采取了差別化的信貸措施。


資源環境“領跑者”政策實施范圍進一步拓展。完成了2017—2018年公共機構能效領跑者遴選工作,發布了2017—2018年公共機構能效領跑者名單。市場監管總局等八部門聯合印發《關于實施企業標準“領跑者”制度的意見》,提出到2020年我國在主要消費品、裝備制造、生產性和生活性服務及新興產業領域企業標準“領跑者”培育目標。地方積極開展節能環保領跑者制度創新與實踐,河北省發布了《河北省推行企業環?!邦I跑者”制度實施方案》,在重點行業實施企業環?!邦I跑者”制度。北京組織發電、供熱等行業單位自愿申報和創建2018年度北京市能效“領跑者”。上海市制定發布了《2018年度上海市工業和通信業領域開展能效對標及創建能效“領跑者”活動實施方案》,開展能效對標及創建能效“領跑者”活動。


綠色供應鏈管理政策進入快速發展期。商務部等八部門聯合印發《關于開展供應鏈創新與應用試點的通知》,在全國范圍內開展供應鏈創新與應用城市試點和企業試點。財政部、商務部按照“市場主導、政策引導、聚焦鏈條、協同推進”的原則,以城市為載體,聚焦民生消費行業領域,開展流通領域現代供應鏈體系建設。


結論與展望


總體上看,2018年環境經濟政策建設取得了重要進展。一是經濟政策的綠色化水平進一步提升。中央持續強化生態環境保護資金保障,2018年生態環境部參與管理的中央環保專項資金預算規模達到551億元,較2011年增長近4倍。出臺《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》,對長江經濟帶11個?。ㄊ校嵭歇剟钫?。綠色金融政策實踐十分豐富,各類綠色債券2016—2018年11月的總規模達到6077.49億元,節能環保項目2017年的信貸規模達到7619.05億元。生態環境損害賠償制度全面試行,北京等29個省份已印發省級實施方案。自然資源資產負債表試編工作有序推進,完成2015年全國自然資源資產負債表試編和審核評估工作。


二是環境經濟激勵政策機制進一步健全。環境稅正式開征,水資源稅改革試點范圍從河北省進一步擴大到北京等9 個省份?!熬G色信用”“綠色保險”日益發揮重要作用,生態環境違法信息逐步被納入“金融信用信息基礎數據庫”。生態環境部起草《環境污染強制責任保險管理辦法》,在全國20多個省份開展環境污染責任保險試點。國家發改委發布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》。財政部公布第四批PPP 示范項目,涉及投資額7588億元。排污交易權使用試點由點到面穩步推進,截至2018年8月,一級市場征收排污權有償使用費累計117.7億元,在二級市場累計交易金額72.3億元。繼續開展碳排放權交易試點,截至2018年11月26日,全國碳排放權交易市場成交量已達2.7億t二氧化碳,成交金額逾60億元。


三是綠色消費政策不斷完善。編制《環境保護綜合名錄(2018年版),修訂《產業轉移指導目錄(2012年本)》,形成《產業發展與轉移指導目錄(2018年本)》。商務部等八部門聯合印發《關于開展供應鏈創新與應用試點的通知》,在全國范圍內開展供應鏈創新與應用城市試點和企業試點。市場監管總局等八部門聯合印發《關于實施企業標準“領跑者”制度的意見》,在主要消費品、裝備制造、生產性和生活性服務及新興產業領域實施企業標準“領跑者”制度。


隨著我國生態環境保護工作進入深水區,多階段、多領域、多類型生態環境問題交織,需要綜合運用行政、市場、法治、科技等多種手段來保護生態環境。雖然近年來我國環境經濟政策取得了很大進展,但是總體上看目前對創新運用環境經濟政策建立長效環保機制的認識還不到位,環境經濟政策的作用空間還比較小、調控范圍還比較窄、力度比較弱、激勵強度不夠,政策手段供給還不足,特別是在一些關鍵領域、關鍵環節的環境經濟政策嚴重滯后。2019年,要按照綜合施策的要求,進一步加快環境經濟政策的創新步伐,加大環境經濟政策供給力度,堅持資金投入同污染防治攻堅任務相匹配,加快設立國家綠色發展基金,充分運用市場化手段,推進生態環境保護市場化進程,完善資源環境價格機制,推進將生態環境成本逐步納入經濟運行成本,構建系統、完整的生態環境保護經濟政策體系,為打好污染防治攻堅戰提供長效政策機制。