自1972年聯合國人類環境會議開始,中國生態環境保護與治理之路至今已走過40余年。伴隨著經濟發展、社會進步以及公眾環境意識的提高,中國確立了保護環境基本國策,實施“五位一體”總體戰略、可持續發展戰略,探索走生態優先、綠色發展新路,建立形成了行政管制、經濟激勵、公眾參與綜合運用的環境政策體系。


中國環境戰略政策發展與經濟社會發展同步


第一階段,探索起步階段(1972年-1983年)。中國參加聯合國第一次人類環境會議,第一次全國環境保護會議召開,開始意識到環境問題會對經濟社會發展產生的影響。通過《關于保護和改善環境的若干規定(試行)》,中國環境保護事業開始起步,《工業“三廢”排放試行標準》等法規標準政策頒布。1979年,《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布。1981年出臺《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》。這個階段在工業“三廢”處理等方面進行了初期探索,確定了北京、杭州、蘇州、桂林等重點治理城市,但由于受發展階段、意識理念等限制,只有少量命令控制型政策出臺。


第二階段,初創建立階段(1984年-1991年)。這個階段環境保護地位有所提升,環境政策得到完善,政策體系初見雛形。召開了第二次全國環保會議,環境保護上升到基本國策,寫入政府工作報告,納入國民經濟和社會發展計劃。截至1991年,共制定并頒布了12部資源環境法律,20多件行政法規,20多件部門規章。出臺《關于環境保護工作的決定》《關于進一步加強環境保護工作的決定》,“三大政策”“八項制度”初步建立了中國環境管理政策體系,特別是目標責任制、排污收費制度、“三同時”、環境影響評價制度政策影響深遠。


第三階段,框架完善階段(1992年-2002年)。1992年,參加在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會,頒布《中華人民共和國環境與發展報告》和《關于出席聯合國環境與發展大會的情況及有關對策的報告》,提出施行可持續發展戰略。這一階段,國家提出了建立和完善適應社會主義市場經濟體制的環境政策、法律、標準和管理制度體系,提出了“一控雙達標”,實施“33211工程”,環境經濟政策發揮了一定作用,明確了環保投資的渠道,排污許可制度開始試點,推進清潔生產,推行環境標志制度,國家給予環保產業減稅、提高排污收費標準等。


第四階段,提升發展階段(2003年-2012年)。提出了科學發展觀和建設資源節約型和環境友好型社會的方針,加強了污染物總量控制,環境經濟政策蓬勃發展,產業政策相繼出臺,環境與貿易、氣候與能源受到關注,環境保護政策出臺力度大,綜合環境政策體系逐步建立。2005年國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》,2007年第六次全國環保大會提出“三個轉變”,強調了環境保護的重要戰略位置。這一時期,中國加入WTO世貿組織,開始即積極參與WTO環境與貿易、自由貿易協定、APEC環境產品清單等相關談判,《中國應對氣候變化國家方案》出臺。這個時段重要的環境政策是生態補償、綠色金融,許多環境經濟政策開始實施,許多政策創新力度大。


第五階段,改革突破階段(2013年至今)。生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,強調綠色低碳循環發展,實施以改善環境質量為核心的工作方針。2015年,新環保法正式施行,對企事業排污行為實施嚴懲重罰。2018年,“生態文明”寫入憲法,召開全國生態環境保護大會,正式確立習近平生態文明思想,生態環境保護事業進入了新的歷史發展階段。國家頒布實施水、氣、土十條,強化生態環保問責機制,大力推動綠色發展,改革環境經濟政策,推進建設綠色金融體系。這個階段,改革排污許可證,推行企事業信息公開,創立實施生態紅線管控,以中央生態環境保護督察為代表的黨委政府及其有關部門責任體系基本建立,形成了大環保格局。


重大環境戰略與政策推動了生態環保事業發展


在環境戰略方面,與實踐發展相一致,國內學者對可持續發展、綠色低碳循環發展、生態文明理論進行了持續深入研究。生態環境部環境與經濟政策研究中心(以下簡稱政研中心)主持完成《可持續發展的環境經濟學分析》、世界銀行項目《更新1992年中國環境戰略報告》等研究,承擔《中國環境宏觀戰略研究》技術協調組織工作,出版了《經濟、環境、發展》《中國城市環境可持續發展指標體系研究手冊》《環境與可持續發展》《環境與發展綜合決策——理論與機制研究》《可持續發展新方略》等多部著作。知網上以“循環經濟”為關鍵詞的16935篇文獻中,政研中心2003年發表的《循環經濟和工業生態效率指標體系》,被引次數達358次,排名第五。1998年政研中心開創性闡釋“協同控制”科學內涵并納入相關政策法規,在知網“污染物”和“協同控制”為主題的文獻中,政研中心發表文章排名第一,參與撰寫的《中國電力行業硫、氮、碳協同減排的環境經濟路徑分析》被引排名第三,下載排名第五。在以“習近平生態文明思想”為關鍵詞的近四百篇期刊文章中,蘇州大學、人民大學、政研中心排名靠前,特別是政研中心在聯合國環境大會發布了《綠水青山就是金山銀山:中國生態文明戰略與行動》,完成了全國干部培訓教材《生態文明建設與可持續發展》《推進生態文明建設美麗中國》等9部著作,已經成為習近平生態文明思想的核心研究機構。


在經濟政策方面,從上世紀90年代初開始,國內學者開始大力推動環境經濟政策研究創新。以李金昌先生為代表,研究將環境資源核算納入國民經濟核算體系的理論、原則和方法,構建了資源價值論、資源資產論、資源產業論和資源核算論四位一體的新資源經濟理論體系,出版了《資源產業論》《資源核算論》《資源經濟新論》。開展污染損失計量的研究與實踐,出版了《中國環境污染損失的經濟計量與研究》《近十年全國環境污染損失估算、預測及結果分析》《生態價值論》等著作。政研中心較早將ISO14000標準翻譯引入中國,首次將世界銀行集團國際金融公司赤道原則引入中國,一直致力推動環境污染強制責任保險實施。政研中心課題組與西南財經大學2015年發表的《綠色金融與可持續發展》在綠色金融領域被引用次數最多,2010年發表的《綠色信貸加快德國轉入綠色發展軌道》一文二級引證300余次。以“環境與貿易”或“環境貿易”為主題,在CNKI上共搜索到期刊文獻3694篇,其中政研中心發表文章排名第三,并研究提出了“資源環境逆差”的概念。


在社會政策方面,多年來,中國在環境信息公開、環境保護公眾參與、環保信用評價、環境健康風險管理等多方面進行了探索,并正在日益發揮更大作用。政研中心先后支持出臺了《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》《環境保護公眾參與辦法》《公民生態環境行為規范(試行)》《環境與健康行動計劃》等多部政策法規文件,在國內較早提出環境社會治理的概念、內涵、目標、方式方法、理論框架等,明確環境社會治理是指用社會治理的理念和方法,調動全社會力量做好環境保護,化解由環境問題引起的社會矛盾。在環境信息公開方面1119篇文獻中,政研中心共發表排名第四,在以“環境與健康”和“環境健康”為主題搜索核心期刊文章中,中國疾病預防控制中心、政研中心研究學者成為我國環境與健康領域的研究主力。


奮力推動中國環境戰略與政策邁上新臺階


在環境戰略理念方面,目前我國已經由“先污染后治理、邊污染邊治理、經濟發展優先環境保護”向“保護環境與經濟增長并重、協同推進經濟高質量發展與生態環境高水平保護、綠水青山就是金山銀山”轉變,在政策導向方面,正在從總量為主向質量核心、兼顧總量、防范風險轉變,從行政區域為主到強化區域流域綜合調控轉變,從全面平推向突出重點、差異化施策轉變,從小環保到管生產、管發展、管行業的必須管環保的大環保格局轉變,從行政執法向執法、司法、社會信用、經濟手段綜合運用轉變,著力構建黨委負責、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共治的環境治理體系。


從站起來到富起來再到強起來,中國工業化、城市化處于新階段、有新特征,新時期我國環境保護戰略與政策要應對新情況、解決新問題,必須更加著眼于滿足人民群眾美好生活的需求,更加重視推動制度重構和綠色轉型,并重點抓好如下工作:


一是推動走上生態優先、綠色發展的新路。目前環境與經濟問題日益交織,進入一個復雜而敏感的新階段,要實現環境與經濟關系被動到主動、倒逼到內化、外掛到融入的問題,在營造有利于生態環保的社會氛圍的同時,更重要的是加強實操指導,讓“美麗經濟”成為普遍追求,讓綠色發展成為普遍形態。針對生態環保與經濟關系的分化現象,進行中短期不同影響傳導機制和作用機理對比研究,把統籌經濟和環保做實,實現多效多贏。加強對“綠水青山就是金山銀山”轉化機制和路徑研究,挖掘自然資本生態資本價值,提煉欠發達地區如何兌現的可操作、可復制的路徑政策,實現生態環境優質優價劣質低價。


二是著力強化制度政策的內生動力。打通戰略與政策通道,以政策受體為對象優化建立政策簇和制度鏈,激勵與約束并重,環境管制政策重在落地,環境經濟政策重在激勵,環境社會政策重在引導。要結合國情和社會文化尋找綠色發展方式和生活方式更具操作性的政策抓手,促進綠色發展和生態文明建設要求在經濟社會政治文化等方面內化固化,推動生態文明建設走向更加自覺、更加主動的新階段。


三是加強政策統籌協同。加強環境政策與經濟政策、社會政策的統籌,資源、生態、環境聯動,對技術經濟政策推行分析論證。同時要建立單項環境政策的統籌評估,注重政策實施的成本和條件,解決政策疊加影響問題,實現政策協同增效,強化政策的可預期性。建立政策評估技術體系,注重形勢分析與政策工具箱儲備研究,加強前瞻性、預判分析,盡早健全生態文明新時代的系統、科學、高效的生態環境政策體系,著力提升環境治理效能。